農地可以蓋廠房嗎

本報今天起推出「第一次查農地工廠就上手」系列報導，從網路工具的使用出發，輔以農地工廠的政策與背景說明，藉此讓公民都能對「農地工廠」有更清楚的認識，讓農地工廠現形。

第一篇是土地分區的基本簡介，第二、三篇介紹如何用APP／瀏覽器查土地分區的資訊。第四篇從工廠登記的查詢來說明臨時工廠登記的背景，為何這些工廠可免受處罰。第五篇則介紹污染紀錄查詢系統，並說明污染認定標準衍生的問題。以此五篇為基礎，接著將請政府與專家剖析農地工廠的過去與未來。

應該一望無際的農地上，常常交錯著工廠與房舍。這些沒有醒目招牌的鐵皮工廠，就一定是違法的農地工廠嗎？光鮮亮麗、寫著外國名稱的大型廠房，就一定是合法工廠嗎？答案都是否定的。

違章工廠背後有複雜的成因，除了用地違法，還有使用違法等理由，這系列文章僅討論「用地違法」問題，究竟是位在農地，還是合法的工業用地上？是不是已經辦理工廠登記？這個複雜的查驗過程，在今日隨手可得的手機GPS、APP、網路平台中變得很簡單。靠著手機與滑鼠，公民也可輕易加入查證與監督的行列。

什麼叫「農地工廠」？先了解土地使用分區

首先，要了解的是，農地附近也會有合法的工業區，而長得像工業區的地方，也可能實際是農地，因此，要查不合法的「農地工廠」，就要先查該工廠的「土地使用分區」。

全國的土地規劃分為都市計畫區、非都市計畫區、國家公園三類。都市計畫區與非都市土地裡有還有不同的使用分區，例如商業區、工業區、農業區等。農地工廠可能出現在都市土地，也可能出現在非都市土地。

判斷農地工廠最簡單的方法就是：只要工廠土地是位於「都市計畫區」下的「農業區」，或是「非都市計畫區」下的「農牧」用地都屬農地工廠。（圖二）

要注意的是，非都市計畫區的農業區（含特定農業區與一般農業區）在特定情況下允許建築物。非都市土地分屬18種用地編訂，其中丁種建築用地（丁建）可供工廠及有關工業設施建築使用，並申請工廠登記證。（詳情請見附表一）所以，若該筆土地屬「非都市計畫區」時，不能從「土地分區」的農業區來判斷是否違法，而要查「土地使用編定」。只要看編定是「農牧」，就代表此處不能建工廠。

歷史脈絡與現況中的農業、工業土地混雜

土地分區長成什麼樣？圖三是非都市土地下的特定農業區（指優良農地）。黃色區域顯示為特定農業區的農牧用地，紅色為建築用地，由圖可見，農牧跟建築用地事實上是交錯的，為何如此？這要從土地規劃的歷史脈絡來看。

因為人口多地方土地衝突也隨之增多，所以，一開始的土地規畫是從人口多的地方開始，這就是「都市計畫」。早期都市計畫以外的土地因為人口很少，並無積極管制措施。直到1974年，非都市土地（人口較少的鄉村地區）問題漸多，才開始規劃非都市土地，並於1975-1986年間分期分區完成全國非都市土地的編定公告。

鑒於當時的人力、物力，編訂時是依據當時的土地「現況」編列，亦即當時的農田就編為農牧用地，工廠所在地就編為工業區，所以，一開始農業區跟工業區就已經有混雜的現象。

但這不是農地工廠的藉口。在非都市土地編定後，農地工廠仍舊沒有停止。隨著各縣市的消極無作為加上政府工業區土地的管控失靈而持續加重[註]。

圖四是圖三在近幾年的衛星空照圖。對照之下可知，原本應該是農地的區域 (黃色區域)上已經多了許多像是工廠的大型建築。而原本較小的建築用地（紅色區域）建築也擴大了。

難以遏制的農地工廠

由於農地價格便宜，加上產業發展上下游容易成聚落，造成工廠大量落腳在台中、彰化、高雄等地的農田。這些產業帶來大量的營收，許多國內合法產業鏈也要倚賴它們。如果缺少了它們，其他產業也會受到影響，燙手山芋因此愈發茁壯。

為何工廠不去工業區設廠？最常聽到業主的說法是工業區土地不足、距離偏遠、交通不便、地點規劃不佳、地價過於昂貴等理由。而農業團體或環保團體則指責是執行違法拆除不利、地方勢力介入、政治人物不敢負責等理由。但無可否認，要務實解決農地工廠問題，工業區將是另一個重點。

補充說明：丁建與臨時工廠登記

如果是「丁種建築用地」(丁建)，代表該地可興建工廠，但工廠是否符合規定，是否有違法經營等，則需其他查證。如果是甲建、乙建、或丙建，也可能允許「無公害性小型工業設施」，詳情可查附表一。但只要是在非丁建的土地上看到製造工廠，非法的比例就很高。

由於農地工廠可能已經辦理臨時工廠登記，所以，查完土地使用分區後的下一步還要查詢工廠登記，請繼續看系列報導。（系列報導1/5，繼續閱讀下篇）

※ 註：鑒於過去的土地分區與現況已經有很大的差異，內政部預計2017年展開現況調整。請參見〈30年來最大規模 農地分區調整進行中 初估影響數十萬公頃〉。