中华人民共和国民事强制执行法草案

前言：

2022年6月21日，《中华人民共和国民事强制执行法（草案）》（下称“《强执法草案》”或“草案”）提请十三届全国人大常委会第三十五次会议初次审议。这一消息一经公开，便“刷爆”了法律人的朋友圈，也引得了社会各界的广泛关注。

自2019年8月22日，最高人民法院在北京举行新闻发布会表示《民事强制执行法》已正式被列入立法计划以来，本部法律草案的起草过程已有近三年之久，这一过程充分展现出最高人民法院对该部法律的慎重态度。

而作为民商事法律制度一环的民事强制执行制度，本轮明确以法律的形式提交人大常委会审议，且草案由最高人民法院作为牵头单位起草、提请审议，并由最高人民法院院长对草案作出说明，彰显出党和国家以及司法机关对执行领域的充分重视。

与此同时，本次的《强执法草案》将取代此前民事强制执行领域以《民事诉讼法》执行程序编为基础，最高人民法院各类司法解释为主要规范来源的制度构建样态，独木成林，与《民事诉讼法》一并成为保障当事人合法权益的重要程序法律规范来源，为当事人民事权利的“落地执行”提供制度保障，具有非常重大的现实意义。

因此，即使本次提请审议的仅为法律草案，距离《民事强制执行法》的正式出台及公布尚有一定距离，但是，本部草案中所代表的法律制定动向，仍然具有重要的参考价值及鲜明的指导意义。本文暂择取《强执法草案》中的八项法律动向进行解读，供社会公众及各位同仁参考，如有缺漏，亦敬请斧正。

动向一：分配制度之重构

从实务角度看，此次《强执法草案》在分配制度所作出之变化无疑最为引人注目。

根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》（下称“《民诉法解释》”）第506条第1款之规定，被执行人为公民或者其他组织，在执行程序开始后，被执行人的其他已经取得执行依据的债权人发现被执行人的财产不能清偿所有债权的，可以向人民法院申请参与分配。而该解释第508条规定，参与分配执行中，执行所得价款扣除执行费用，并清偿应当优先受偿的债权后，对于普通债权，原则上按照其占全部申请参与分配债权数额的比例受偿。清偿后的剩余债务，被执行人应当继续清偿。债权人发现被执行人有其他财产的，可以随时请求人民法院执行。由上述规则可见，参与分配制度适用于被执行人为公民或者其他组织的情形，而对于普通债权，分配的基本规则是按照债权占全部申请参与分配债权数额的比例受偿

但在《强制法草案》第二编第十四章清偿和分配中，分配制度不再按被执行人主体类型进行区分，即不论被执行人为自然人、法人抑或是非法人组织等各类主体，均一体适用分配制度。同时，草案第179条明确规定，对于被执行人除（一）维持债权人基本生活、医疗所必需的工资、劳动报酬、医疗费用等执行债权；（二）对执行标的享有优先受偿权的债权，此两类以外的其他民事债权，均按照查封财产的先后顺序受偿。一句之差，制度构建顷刻间天翻地覆。

最高人民法院周强院长在就《强执法草案》进行说明时也强调：为增进与破产法的协调互补，突出执行效率理念，在破产法正在修订和自然人破产制度即将建立的背景下，规定分配程序适用于所有民事主体（草案第175条），普通民事债权按照查封先后顺序受偿（草案第179条）。周强院长的上述说明一方面点明了草案就分配制度进行调整所基于的修法背景，也透露了“自然人破产制度”即将建立这一立法趋势。可以想见的是，在不久的将来，强制执行以及破产法两个法律领域必将有重要的制度变动。

动向二：律师调查令制度的确立

律师调查令制度的实践尽管在实务中已非罕见，但是该制度实质上从未以法律形式予以明确规定，仍以各级人民法院与相关机关所出台的各类指导性意见、规范性文件为主，如上海市高级人民法院出台的《关于上海法院在民事诉讼中正式实施调查令的函》和《上海法院调查令实施规则》、江苏省高级人民法院、江苏省司法厅、江苏省律师协会印发的《关于在民事诉讼中使用调查令的规定（试行）》、重庆市高级人民法院出台的《关于在民事诉讼中推行律师调查令的意见》等等。而实践操作中，相关单位常以律师调查令无法律依据为由，拒绝提供协助，导致“持令行不得”的现象发生。

基于此，《强执法草案》第52条明确：人民法院通过网络信息平台无法查询的某项财产信息，申请执行人通过委托律师客观上无法自行调取的，可以委托律师向人民法院申请调查令……律师持调查令进行调查的，有关组织和个人应当协助。拒不协助的，……承担相应责任。

草案此处之规定无疑将为律师调查令“正名”，也将赋予申请执行人、申请执行人委托的律师在执行阶段更大的主观能动性。对于人民法院因网络信息平台数据互通原因导致无法确知的财产，以及某些人民法院因各类原因无法获知或者存在调取困难（如因疫情防控无法出差调取相关信息）的财产线索，律师可以持令调查，无疑将大大提高执行的效率。

动向三：终结本次执行程序的适用条件变更

终结本次执行程序，作为执行实务中相当常见的执行阶段性终结方式，本轮草案对其适用条件也作出了变更。具体而言，《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》第1条原规定：人民法院终结本次执行程序，应当同时符合下列条件：（一）已向被执行人发出执行通知、责令被执行人报告财产；（二）已向被执行人发出限制消费令，并将符合条件的被执行人纳入失信被执行人名单；（三）已穷尽财产调查措施,未发现被执行人有可供执行的财产或者发现的财产不能处置；（四）自执行案件立案之日起已超过三个月；（五）被执行人下落不明的，已依法予以查找；被执行人或者其他人妨害执行的，已依法采取罚款、拘留等强制措施，构成犯罪的，已依法启动刑事责任追究程序。

而本次《强执法草案》第80条则将上述条件调整为：执行中，同时符合下列情形的，经申请执行人同意或者人民法院审查核实，人民法院可以裁定终结本次执行程序：（一）已向被执行人发出执行通知、依法责令被执行人报告财产；（二）已对被执行人依法采取限制消费措施，并将符合条件的被执行人纳入失信被执行人名单；（三）已穷尽必要合理的财产调查措施，未发现被执行人有可供执行的财产、发现的财产不能处置或者已经处分完毕但是债权尚未全部实现；（四）已依法采取法律规定应当采取的其他执行行为。

由上述可见，上述适用条件除在语词上有变化外，最为显著的变化是取消了终结本次执行程序的执行期间限制，这意味着对于某些可执行财产情况简单的执行案件，人民法院可能会在短期内即作出终结本次执行程序的处理。这一点，对于执行案件的办理效率，尤其是金融类案件的执行效率可能会带来明显的提升。当然，在执行案件办理效率提升的背后，如何有效地保障申请执行人的合法权益，也成为了此后值得司法实务界关注的要点。

动向四：债权的执行制度的细化

本次的《强执法草案》以一章之篇幅对债权的执行进行了规定，其中值得关注之处包括非金钱债权的执行方法、债权的拍卖变卖和债权收取诉讼三处。

原有规则体系下对于债权的执行主要规定于《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》。该解释未对金钱债权与非金钱债权的执行进行具体区分，而草案第十一章第二节则体系性地对金钱债权与非金钱债权的执行进行了区分规定，分别规定了金钱债权与非金钱债权的查封令、履行令制度以及各自的法律效力。

而对于债权难以收取情形下的执行措施，草案第154条作出了债权适用变价制度的参引性规定，即债权可以适用拍卖、变卖等变价措施进行处理。

同时，对于次债务人对于被执行的债权提出异议的情形下，《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第47条仅规定：第三人在履行通知指定的期间内提出异议的，人民法院不得对第三人强制执行，对提出的异议不进行审查。而草案第156条则明确提出了申请执行人向执行法院提起债权收取之诉的权利。此外，草案第157条第2款规定的第三人请求不予执行之诉、第159条规定的保险利益的执行规则也是本次草案中以法律形式所明确的新的执行规则，值得研究、学习。

动向五：财产报告制度的调整

对于被执行人的财产报告制度，《民事诉讼法》第248条前段规定：被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，应当报告当前以及收到执行通知之日前一年的财产情况。《最高人民法院关于民事执行中财产调查若干问题的规定》中亦对财产报告令制度予以了细化规定。

在《强执法草案》中，就财产报告制度值得关注的是被执行人收到财产报告令后的亲自当场报告制度，即草案第46条第2款规定的：“被执行人收到报告财产令后，应当于指定的日期亲自到场报告。当日报告确有困难的，可以向人民法院申请变更日期”。与之相配套的是草案第50条第1款第（一）项，该款规定，被执行人收到报告财产令后，未于指定日期到场的，人民法院可以根据情节轻重对该被执行人或者其法定代理人、主要负责人员予以罚款、拘留或者将该被执行人纳入失信被执行人名单。换言之，如被执行人未到场报告财产，即可能被纳入失信名单、或者被拘留、罚款。

需注意的是，在实践中，被执行人能够亲自前往法院对于执行程序的推动是有重大积极意义的。其一，被执行人当场前往法院可以有效解决送达困难的问题；其二，法院可以借此机会通过笔录的方式就执行过程中的各项事宜提前征询被执行人的意见；其三，可以借此对被执行人予以威慑。故当场报告制度的设立，管见以为，应是一项积极的尝试。

此外，针对财产报告的范围、财产数据库的设置等方面，草案也作出了诸多调整或创设了新的制度，值得读者关注、研究。

动向六：执行依据内容不明确时补正救济制度的确立

强制执行需以生效法律文书作为执行依据，而执行依据应当载明明确的权利义务主体和给付内容，方能使得执行机构推进执行程序。然而执行依据若未明确权利义务主体或者给付内容，鉴于执行权与审判权分离的理念，执行机构不得对不明确的执行依据进行解释，而必须由审判机构明确执行依据。

《民诉法解释》第461条明文规定执行依据需明确，但是对执行依据未明确之情形却未予规定。《最高人民法院关于人民法院立案、审判与执行工作协调运行的意见》第15条则将之细化规定为：“执行机构发现本院作出的生效法律文书执行内容不明确的，应书面征询审判部门的意见。审判部门应在15日内作出书面答复或者裁定予以补正。审判部门未及时答复或者不予答复的，执行机构可层报院长督促审判部门答复。执行内容不明确的生效法律文书是上级法院作出的，执行法院的执行机构应当层报上级法院执行机构，由上级法院执行机构向审判部门征询意见。审判部门应在15日内作出书面答复或者裁定予以补正。上级法院的审判部门未及时答复或者不予答复的，上级法院执行机构层报院长督促审判部门答复。执行内容不明确的生效法律文书是其他法院作出的，执行法院的执行机构可以向作出生效法律文书的法院执行机构发函，由该法院执行机构向审判部门征询意见。审判部门应在15日内作出书面答复或者裁定予以补正。审判部门未及时答复或者不予答复的，作出生效法律文书的法院执行机构层报院长督促审判部门答复。”

此次《强执法草案》则进一步发展执行依据不明的救济规则，草案第14条第2款规定：“执行依据未明确权利义务主体或者给付内容的，执行法院可以要求作出机关或者机构通过说明、补正裁定、补充判决等方式明确。”该条款就法院裁判文书以外的执行依据内容不明确的情形也提供了救济路径，以期统一解决执行依据内容不明的补正救济问题，具有重要的实务价值。不过对于补正的一些程序设计、以及适用细节恐怕还有待相关规则的进一步完善。

动向七：第二次拍卖保留价降低比例的调整

司法拍卖，是执行过程中最为常见的变价措施之一。就拍卖保留价格的设定，《最高人民法院关于人民法院网络司法拍卖若干问题的规定》第10条规定：网络司法拍卖应当确定保留价，拍卖保留价即为起拍价。起拍价由人民法院参照评估价确定；未作评估的，参照市价确定，并征询当事人意见。起拍价不得低于评估价或者市价的百分之七十。《最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》第5条则规定：拍卖应当确定保留价。拍卖财产经过评估的，评估价即为第一次拍卖的保留价；未作评估的，保留价由人民法院参照市价确定，并应当征询有关当事人的意见。如果出现流拍，再行拍卖时，可以酌情降低保留价，但每次降低的数额不得超过前次保留价的百分之二十。

结合上述规定，除各方当事人就起拍价达成一致意见外，人民法院通常采取“先七折，再八折”的方式确定第一次拍卖、第二次拍卖的保留价。

而本次草案第115条规定：人民法院应当参照参考价确定保留价，首次拍卖的保留价不得低于参考价的百分之七十。但是，被执行人认为评估结果严重偏离财产市场价值，申请以其认为的合理价格确定首次拍卖的保留价的，人民法院可以准许。第126条第2款则规定，第二次拍卖的保留价不得低于首次拍卖保留价的百分之六十；以被执行人申请的合理价格确定首次拍卖保留价的，第二次拍卖的保留价不得低于首次拍卖时评估结果的百分之四十二。

上述比例调整赋予了执行法院确定第二次拍卖起拍价的空间，有利于财产变价效率的提高。不过，亦需指出的是，随着第二次拍卖保留比例的大幅下调，防止买受人与被执行人串通、低价购得财产，侵害申请执行人利益也成为了执行过程中应当予以重视的实务要点，这为人民法院既高效、又公平地办理执行案件提出了更高程度的要求。

动向八：实施执行行为的申请与被执行人异议之诉制度的设立

为规范人民法院的执行行为，防止消极执行，本次草案第32条确认了当事人、利害关系人在认为人民法院应当实施执行行为而未实施时，可在执行程序终结前向执行法院提出书面申请，请求实施该执行行为的权利。同时，如人民法院在七日内审查认为理由不成立的，申请人还有权提出执行异议。

上述权利的赋予为遭遇消极执行情形的当事人、利害关系人提供了有效的救济途径，具有重要的实务意义。

而对于被执行人，在执行依据生效后，发生消灭或妨碍申请执行人请求的抗辩事由的，在执行程序终结前，草案第88条亦赋予了被执行人向执行法院提起诉讼，请求不予执行的权利。该条款赋予了被执行人提起异议之诉的救济途径，可以防止申请执行人恶意申请执行，侵害被执行人的权利，这一规定也在一定程度上体现了本次《强执法草案》公平保护各方利益的基本理念。

其他法律动向

除上述八项法律动向外，管见以为《强执法草案》中还有如下动向值得关注，如对于人民法院执行人员体制（草案第二章）、执行时效（草案第15条）、执行送达制度（草案第29-30条）、同时履行为执行内容的执行（草案第42条）、执行监督制度（草案第七章）、查封制度（草案第九章第一节、第141条等）、共有财产的执行（草案第十三章）等事项，草案或作出了调整变更，或首次系统性的予以了规定。碍于文章篇幅，本文暂不予以详述。

而针对执行实务中的一些难点、痛点问题，本次《强执法草案》也通过各类方式给予了回应，如针对以同时履行为内容的执行依据，草案第42条指出：“执行依据确定当事人互负义务且没有先后履行顺序，申请执行人已经履行或者提出给付的，人民法院可以采取执行行为。”，该规定为相关执行案件的办理给予了明确指导。

对于资产管理产品份额、信托受益权、网络虚拟财产的执行问题，草案第100条规定上述财产均属于可以执行的财产，展现出最高人民法院积极应对社会变化，适时地调整、明确可执行财产的范围的趋势。

而对于人身保险产品的执行，草案第159条明确人民法院可以通知保险公司解除被执行人作为投保人的人身保险合同，并执行其享有的现金价值债权。投保人与受益人不一致的，人民法院应当告知受益人可以在指定期限内向人民法院支付相当于保单现金价值的价款，变更自己为投保人。受益人拒绝支付或者逾期未支付的，人民法院可以依法通知保险公司解除人身保险合同。这一规定总结了此前地方法院在人身保险产品执行方面的经验，给予了明确的指引。

在股权的执行方面，对于人民法院因股权权属纠纷查封争议股权的情形，为在一定程度上防止股权所在公司因增资、减资而对人民法院强制执行带来障碍，草案第163条还提出人民法院有权在申请执行人提供担保的情形下，根据申请执行人的申请，裁定禁止被执行人在股权所在公司股东（大）会就增资、减资等引起股权变动的事项进行表决时，在被查封股权范围内表示同意。此类开创性的做法在本次《强执法草案》中并不鲜见，也展现出了最高人民法院在强执法立法过程中的创新态度。

感谢华东政法大学硕士研究生黄一峰、实习生张子逸对本文作出的贡献。